内蒙古：会议纪要外化 行权不容隐匿
香港曙光通訊社
2026-09-21
作者：zhang ying
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——扎赉特旗国有耕地承包权信息公开维权案纪实
近日，媒体报道了扎赉特旗群众信访返途中被突击截访事件，同时暴露出群众依法申请政府信息公开难问题。
内蒙古自治区兴安盟扎赉特旗第十六届人民政府第35次常务会议纪要外化信息公开维权案，清晰界定了内部行政文件与对外行政行为的法律边界，纠正了基层以“内部信息”隐匿违规决策、侵害群众合法土地权益的不当做法，是坚守政务公开、维护政务诚信的典型法治案例。
一、案件缘起：三十年开荒承包遇政策突变，合法续包诉求遭漠视。
上世纪90年代，原承包人响应扎赉特旗农业引资开发及土地管理相关政策，自主投资开垦国有荒地、改造为耕地并持续耕种经营，近三十年来多次续签承包合同，是案涉土地合法的开荒投资人与实际承包人。最新一轮承包合同期将满，原承包人依法委托律师向旗政府提交续签承包合同申请，主张法定续包权利，但旗政府在法定期限内未作出任何答复，消极履职搁置群众合法诉求。
在续包申请未获回应的情况下，扎赉特旗华天资产管理有限责任公司、华昇农牧业投资有限责任公司（简称：两家国企），对外发布国有耕地承包、竞买相关通告、公告，明确依据旗第十六届政府第35次常务会议纪要授权，取得全旗国有耕地经营管理权并对外公开招租。同时，两公司陆续对原开荒承包人发送律师函，强制要求按其定价缴纳租赁费用，拒不缴费则收回土地、诉讼追责，甚至主张追究侵占国有资产责任。一纸会议纪要，直接推翻了延续近三十年的国有荒地承包模式，彻底改变了原有土地权益关系，严重侵害了原开荒承包人的合法权益。
二、权益受损：内部纪要外化行权，多重违法违规问题凸显。
本案核心问题在于，旗政府以内部会议纪要擅自调整国有耕地管理规则，且试图以“内部工作信息”隐匿决策、规避监督，存在多项违法违规及违背政务诚信的情形，严重侵害开荒承包人法定权益。
一是违法变更土地权益性质，降级法律保护层级。依据《民法典》《土地管理法》，开荒投资人取得的国有农用地承包经营权属于受法律保护的物权，承包期满依法享有续包权与优先承包权。案涉纪要外化后，将合法土地承包经营权强行变更为市场化租赁权，把受专属保护的物权关系降级为普通债权关系，且由国企自主定价收取租赁费，违反法律规定突破原有政策承诺。
二是违法剥夺原承包人优先承包权。原承包人投入大量成本开荒造地，是地方引资政策的践行者，合同期满在同等条件下依法享有优先承包权。旗政府无视原承包人的续包申请，直接将全域国有耕地经营权授权国企统一运营，变相剥夺群众法定优先权，行政行为有失公平公正。
三是违背行政允诺，破坏政务诚信。当年地方政府以农业引资开荒政策、稳定经营保障、每三年按币值调整承包费标准等规则作为招商承诺，是原承包人投资开荒的核心信赖基础。现政府仅凭内部会议纪要随意推翻过往政策约定、变更土地经营规则，无视行政允诺与群众信赖利益，严重损害政府公信力，破坏地方投资营商环境。
四是内部文件越权外化，不具备执法效力。根据最高法司法精神，政府会议纪要仅为内部议事文书，无对外行政管理及处分公民权益的法律效力。旗政府以内部纪要授权国企耕地经营权、调整群众土地权益、追责原承包人，属于典型的越权外化行为，缺乏合法行政依据。
三、维权受阻：政府以“内部信息”为由拒不公开，刻意规避监督。
为核实国企行权依据、确认地方政策调整真实性、维护自身合法权益，原承包人依法向旗政府申请公开案涉第35次政府常务会议纪要。
2026年，扎赉特旗人民政府办公室作出扎公开复【2026】21号《政府信息公开告知书》，以案涉会议纪要属于机关内部工作流程信息为由，作出不予公开的决定。该答复本质上是刻意规避政务公开义务、掩盖违规行权事实：案涉纪要早已通过两国企的通告、公告、落地执行、追责自然人等方式全面外化，直接对公民权利义务产生实质性不利影响，早已超出单纯内部工作信息范畴，依法应当全面公开。政府拒不公开的行为，实质是试图隐匿违规决策内容、规避司法与社会监督。
四、复议胜诉：上级机关纠错，明确外化纪要必须公开。
原承包人不服旗政府不予公开决定，依法向兴安盟行政公署提起行政复议申请。2026年8月31日，兴安盟行政公署作出兴署复【2026】90号《行政复议决定书》依法纠错。复议机关明确核心裁判规则：政府常务会议纪要原则为内部议事记录，但内容外化实施、对公民权利义务产生实际影响的，不再属于内部不予公开信息。
本案中，案涉会议纪要的核心内容，已通过扎赉特旗华昇农牧业投资有限责任公司2026年4月13日发布的国有耕地竞买公告全面落地实施，在全旗范围内产生实际行政执行力，直接影响原土地承包人的合法权益。扎赉特旗政府将已然外化生效、影响群众权益的决策文件认定为内部信息，属于事实认定错误、法律适用不当。
复议机关最终裁决：撤销扎公开复【2026】21号信息公开告知书，责令旗政府在收到决定书20个工作日内，重新作出行政行为。
五、案件启示：守住政务公开底线，守护群众合法权益与政务诚信。
本案胜诉具有重要法治示范价值，明确了基层行政决策的公开底线：内部议事文件一旦外化行权、约束群众权益，就必须依法公开、接受监督，不能成为暗箱决策、损害群众利益的壁垒。地方政府必须坚守政务诚信，行政允诺绝非一纸空文。针对招商引资、惠民开发的政策承诺，不得因人员更迭、政策调整随意推翻，要依法保护市场主体、开荒投资人的信赖利益与合法权益，杜绝以内部会议纪要变相违约、违规剥夺群众法定权利的行为。
近日，媒体报道了扎赉特旗群众信访返途中被突击截访事件，同时暴露出群众依法申请政府信息公开难问题。
内蒙古自治区兴安盟扎赉特旗第十六届人民政府第35次常务会议纪要外化信息公开维权案，清晰界定了内部行政文件与对外行政行为的法律边界，纠正了基层以“内部信息”隐匿违规决策、侵害群众合法土地权益的不当做法，是坚守政务公开、维护政务诚信的典型法治案例。
一、案件缘起：三十年开荒承包遇政策突变，合法续包诉求遭漠视。
上世纪90年代，原承包人响应扎赉特旗农业引资开发及土地管理相关政策，自主投资开垦国有荒地、改造为耕地并持续耕种经营，近三十年来多次续签承包合同，是案涉土地合法的开荒投资人与实际承包人。最新一轮承包合同期将满，原承包人依法委托律师向旗政府提交续签承包合同申请，主张法定续包权利，但旗政府在法定期限内未作出任何答复，消极履职搁置群众合法诉求。
在续包申请未获回应的情况下，扎赉特旗华天资产管理有限责任公司、华昇农牧业投资有限责任公司（简称：两家国企），对外发布国有耕地承包、竞买相关通告、公告，明确依据旗第十六届政府第35次常务会议纪要授权，取得全旗国有耕地经营管理权并对外公开招租。同时，两公司陆续对原开荒承包人发送律师函，强制要求按其定价缴纳租赁费用，拒不缴费则收回土地、诉讼追责，甚至主张追究侵占国有资产责任。一纸会议纪要，直接推翻了延续近三十年的国有荒地承包模式，彻底改变了原有土地权益关系，严重侵害了原开荒承包人的合法权益。
二、权益受损：内部纪要外化行权，多重违法违规问题凸显。
本案核心问题在于，旗政府以内部会议纪要擅自调整国有耕地管理规则，且试图以“内部工作信息”隐匿决策、规避监督，存在多项违法违规及违背政务诚信的情形，严重侵害开荒承包人法定权益。
一是违法变更土地权益性质，降级法律保护层级。依据《民法典》《土地管理法》，开荒投资人取得的国有农用地承包经营权属于受法律保护的物权，承包期满依法享有续包权与优先承包权。案涉纪要外化后，将合法土地承包经营权强行变更为市场化租赁权，把受专属保护的物权关系降级为普通债权关系，且由国企自主定价收取租赁费，违反法律规定突破原有政策承诺。
二是违法剥夺原承包人优先承包权。原承包人投入大量成本开荒造地，是地方引资政策的践行者，合同期满在同等条件下依法享有优先承包权。旗政府无视原承包人的续包申请，直接将全域国有耕地经营权授权国企统一运营，变相剥夺群众法定优先权，行政行为有失公平公正。
三是违背行政允诺，破坏政务诚信。当年地方政府以农业引资开荒政策、稳定经营保障、每三年按币值调整承包费标准等规则作为招商承诺，是原承包人投资开荒的核心信赖基础。现政府仅凭内部会议纪要随意推翻过往政策约定、变更土地经营规则，无视行政允诺与群众信赖利益，严重损害政府公信力，破坏地方投资营商环境。
四是内部文件越权外化，不具备执法效力。根据最高法司法精神，政府会议纪要仅为内部议事文书，无对外行政管理及处分公民权益的法律效力。旗政府以内部纪要授权国企耕地经营权、调整群众土地权益、追责原承包人，属于典型的越权外化行为，缺乏合法行政依据。
三、维权受阻：政府以“内部信息”为由拒不公开，刻意规避监督。
为核实国企行权依据、确认地方政策调整真实性、维护自身合法权益，原承包人依法向旗政府申请公开案涉第35次政府常务会议纪要。
2026年，扎赉特旗人民政府办公室作出扎公开复【2026】21号《政府信息公开告知书》，以案涉会议纪要属于机关内部工作流程信息为由，作出不予公开的决定。该答复本质上是刻意规避政务公开义务、掩盖违规行权事实：案涉纪要早已通过两国企的通告、公告、落地执行、追责自然人等方式全面外化，直接对公民权利义务产生实质性不利影响，早已超出单纯内部工作信息范畴，依法应当全面公开。政府拒不公开的行为，实质是试图隐匿违规决策内容、规避司法与社会监督。
四、复议胜诉：上级机关纠错，明确外化纪要必须公开。
原承包人不服旗政府不予公开决定，依法向兴安盟行政公署提起行政复议申请。2026年8月31日，兴安盟行政公署作出兴署复【2026】90号《行政复议决定书》依法纠错。复议机关明确核心裁判规则：政府常务会议纪要原则为内部议事记录，但内容外化实施、对公民权利义务产生实际影响的，不再属于内部不予公开信息。
本案中，案涉会议纪要的核心内容，已通过扎赉特旗华昇农牧业投资有限责任公司2026年4月13日发布的国有耕地竞买公告全面落地实施，在全旗范围内产生实际行政执行力，直接影响原土地承包人的合法权益。扎赉特旗政府将已然外化生效、影响群众权益的决策文件认定为内部信息，属于事实认定错误、法律适用不当。
复议机关最终裁决：撤销扎公开复【2026】21号信息公开告知书，责令旗政府在收到决定书20个工作日内，重新作出行政行为。
五、案件启示：守住政务公开底线，守护群众合法权益与政务诚信。
本案胜诉具有重要法治示范价值，明确了基层行政决策的公开底线：内部议事文件一旦外化行权、约束群众权益，就必须依法公开、接受监督，不能成为暗箱决策、损害群众利益的壁垒。地方政府必须坚守政务诚信，行政允诺绝非一纸空文。针对招商引资、惠民开发的政策承诺，不得因人员更迭、政策调整随意推翻，要依法保护市场主体、开荒投资人的信赖利益与合法权益，杜绝以内部会议纪要变相违约、违规剥夺群众法定权利的行为。
责任编辑：li shi hao
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